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乡镇负债根源:理性探究与分析

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内容提要  在中国乡镇负债问题的产生有着多方面的深刻根源。权力集中型政治体制是导致乡镇负债的政治根源。经济的不发达是产生乡镇负债的经济因素。农民文化的特性是诱发乡镇负债的文化致因。二元社会结构是导致乡镇负债问题的社会根源。解决乡镇负债问题,必须系统推进,标本兼治,综合治理。

关键词  乡镇负债  根源  探究

目前,乡镇负债问题已成为中国经济改革中的一个难点和热点问题。解决好乡镇负债问题,不仅是农村现代化的根本需要,而且也是中国改革能否进一步顺利推进的重要保证条件。从现状看,产生乡镇负债问题的根源是多元的;解决乡镇负债问题是一项系统工程。
一、政治方面来看,政治权力体系运作的不规范是导致乡镇负债的政治根源   
有关研究表明:集权的官僚体制有一种财政支出自我膨胀的内在动力。特别是当集权体现在政治领域,而经济领域开始分权的时候,政府的财政收支行为就会变得复杂起来。首先,假定地方财政可以一致地追求地方整体利益,经济上的分权仍然加剧了集权政体的财政压力。因为经济领域内的分权导致了地方政府的本位利益。但地方政府在集权政体下没有被纳税人直接监督的分险,没有必要完全迎合纳税人的需求。另外,从本位利益出发,地方政府必须考虑当地的经济发展问题,而发展经济所需的资源和地方公共品供给有很大关系。这样就有可能产生:一是如果地方政府的财政支出吸引了资本和人才的流入,使地方经济快速发展,进而增加了地方财政收入,那么就会形成良性循环;二是如果地方政府的决策失误,创造不出新的财政收入来源,就会加剧地方政府财政的困境,使负债成为必然。所以,集权体制下的财政与民主财政有很大区别。民主财政下支出和收入必须经过预算,政府的支出体现在必需的行政管理和公共品供给上。而集权之下财政收支可以不经过预算,政府的支出效果依赖决策者的偏好和判断力。这意味着即使地方政府不寻租,仍然可能出现公共品供给不足或过度现象。其次,集权政体下中央不会放弃财政资源的直接管理权,这就意味着地方没有相应的税权,无法根据自身的社会经济条件来设置合理的地方税种,使得地方政府无法获得足够的主体税种产生体制内收益。然而,经济领域内的分权事实上又把公共品供给的责任很大一部分下放给地方。这样,地方政府对本位利益的追求导致了相互之间激烈的竞争,这种竞争不同与过去的争夺上级政府的财政资源,而是在保持这种竞争的同时,增加了新的内容,那就是通过公共品的供给来提高本地的竞争力。因此,地方政府的竞争产生了财政支出的巨大压力,从而为政府负债提供了可能和必要。再次,在集权体制下,监督功能弱化,无法控制政府的扭曲行为。在集权体制下,地方政府官员的利益不仅和地方经济发展有关,更和上级政府的任命有关。因此,在缺乏最终监督人和信息不对称的条件下,地方政府官员可能会利用职权把财政资源转移为个人福利,进行寻租活动。这种官员的寻租加大了政府收支的矛盾。
从上述分析可以看出,在集权制的背景下,财政支出本身就有自我膨胀的刚性;经济领域内的分权改革又进一步加剧了这种膨胀趋势。因此,解决目前中国的乡镇负债问题,从政治体制方面来看,就是要逐步采取分权化的改革,切实建设好乡一级公共财政。公共财政本质上就是民主财政,加强公共财政建设核心就是要推进乡镇民主建设。为此,1、要充分认识到乡镇负债问题不仅仅是一个经济问题,而且是一个政治问题,应在整个宏观体制背景下考虑这个问题。2、要积极探索有效的地方分权模式。一方面,应积极推进地方的分权尤其是乡镇分权的改革。分权的实质就是国家权力的制度性回撤,是国家从民众生活中的退出。国家不仅放松了对地方和地方居民的政治控制,而且也在事实上废弃了一些体现和象征国家权力介入的制度。分权既提供了中国现代化的动力,但也会加剧各地经济、政治、社会、文化发展的不平衡性。所以,中央政府应建立完善的政策协调体系,以推进分权改革的合理化进程。3、要积极推进地方基层政权的法治化、科学化建设。4、大力推进地方基层政权的民主化进程。民主是社会主义的应有之义。民主化与现代化相偕而行。当然,同如何人类活动一样,民主化进程必须也只能在既定的历史条件下启动和运作,并据此选择相应的方式和途径。在中国,民主化进程起步时间不长,特别是历史上长期缺乏民主习惯,民主政治建设缺乏经验。要逾越各种障碍和困难,顺利推进民主化进程,选择合适的方式和途径尤为重要。当前,农村基层民主政治的建设应突出三个方面:一是应充分发扬党内民主;二是应充分发挥人大的作用;三是在基层实行群众自治,由群众自己直接行使民主权力。
二、经济的不发达和财源不旺是造成乡镇负债问题的经济根源        
从有关调查研究中可以看出,欠发达地区乡镇的经济有三个基本特点:一是经济总量明显偏低。二是仍然是以传统农业为主的产业结构。三是二、三产业不但规模小,而且十分落后。所以,经济欠发达地区乡镇的财源仍然是一种以单一的传统农业为主的财源结构。这样的财源导致财政收入有如下几个特点:一是财政收入绝对规模小。由于欠发达乡镇绝对经济规模偏小,再加上以传统农业为主的经济结构“含税量”小,这些乡镇财政收入自然要少些。二是财政收入增长缓慢。在二、三产业落后的情况下,乡镇财政收入的主要来源是农民收入。近年来,因为国家已经不再用高价收购的办法来鼓励粮、棉、油的生产,传统种植业的盈利水平已经非常低下。这导致以此为生的农民收入徘徊不前,并间接制约了乡镇财政收入的增长。三是财政收入不稳定。无论是传统农业还是经济作物都要受到自然条件和市场的双重约束,其收益水平波动性很大,从而导致财政收入的不稳定。所以,积极发展经济,壮大乡镇财政实力,是解决乡镇负债问题的又一根本途径。为此必须:1应积极推进农业产业化经营。农业产业化经营要求以市场为导向,发挥比较优势,按经济效益最大化原则,根据市场机制配置农业资源要素。所以,农业产业化经营是提高农业经济效益的有效手段。这里,发展农业产业化经营要循序渐进,要特别防止行政干预。要根据各地实际,以多元化模式发展农业产业化。2、乡镇政府应积极推动农业科技服务组织的发展。3应积极发展个体私营经济。大力发展个体私营经济是一条增加乡镇财政收入的有效途径。乡镇府应积极扶持个体私营经济的发展,应为它们创造一个良好的发展环境。4、调整经济结构,积极发展二、三产业。在发展农业产业化的基础上,必须调整乡镇现有的经济结构和产业结构,即发展第二产业和第三产业。特别是农业大省中的乡镇一定要做到这一点,调整了结构经济就能振兴,不调整结构经济就难发展。5、要进一步提高乡镇管理经济的水平和能力,这里应尽量减少行政性命令,而是应尽可能为经济做好服务工作

三、小农文化中天生的机会主义等意识是产生乡镇负债问题的文化根源     
乡镇负债问题的产生也与一些乡镇干部的短期行为和机会主义意识浓厚有关。在中国,小农经济的基本经济结构是产生机会主义意识的天然温床。马克思恩格斯认为, “不是意识决定生活,而是生活决定意识’’(〈〈马克思恩格斯选集〉〉第1卷第73 页)。“占统治地位的思想不过是占统治地位的物质关系在观念上的表现”(〈〈马克思恩格斯选集〉〉第1卷第98页)。首先,从小农经济的生产对象看,主要面对的是自然界。在这种人与自然的“博弈”中,人是“有为”的一方,是主动的一方,而自然界是“无为”的一方,是被动的一方。在这种“有为”对“无为”的“博弈”中,机会主义是最佳策略。因为虽然“博弈”要无限地进行下去,但一方没有必要担心另一方的主动“报复”,从而也就无形中助长了小农意识的机会主义倾向。另外,自然界发生灾难的随机性,也促使了小农心态中机会主义意识的产生,有农谚“抢种抢收,不收就丢”,反映的就是这种情况。所以,小农最现实的选择是“拾到蓝里才算数”。在这种情况下,只注重眼前利益、短期行为等等机会主义的表现也就在所难免。其次,从小农经济的现实表现看,小农经济的其他特性也使机会主义意识更加根深蒂固。如保守性意识,保守性扼杀了风险意识,从而使人更注重于“近期交易”而忽视“远期交易”。另外,依附性的人格意识也使人缺乏了自主平等的观念,从而也衍生出一种不对称心理,这种不对称心理具体表现为要么是具有自卑倾向,要么是具有自大倾向,而这两种倾向都容易诱发机会主义心态。还有小农的多神崇拜,深层次也在体现着一种机会主义的底蕴,同时又进一步固化了机会主义意识,等等。
从当前乡镇干部的构成来看,大部分都是农民出身,所以农民文化的种种特性无不在乡镇干部的身上打上深刻的烙印。所以,农民文化的种种劣根性,如机会主义的心态也将会在行动中表现出来。在政府管理行为中,就会表现为重短期、轻长期。乡镇负债中的有些项目可以说是乡镇干部机会主义心态的直接产物。另外表现在乡镇干部中重局部、轻整体,以及好大喜功,爱做表面文章等行为深层次都是农民文化的具体体现。这些行为对诱发乡财政支出扩大都有直接或间接的影响。
四、中国二元的社会结构是产生乡镇负债问题的社会根源
由于国家经济实力的有限性和经济富裕程度的有限性,为了尽快实现工业化,20世纪下半叶的中国基本上采取了分而治之的政策策略,实行了重工业优先发展战略,形成一个两极对比极其鲜明的城乡生活画卷。这种城乡二元体制的社会资源配置与发展的特征是:先城市后农村,先工业后农业,先市民后农民,以城市和市民为中心,把农村和农民仅仅作为外围和补给线。以牺牲农民生活来发展市民生活,以牺牲农村来发展城市(以农村经济剩余补给城市各种社会保障与福利),以牺牲农业来发展工业,实行工农业产品剪刀差价格机制、城乡二元户籍制度,同时又对工商业实行官僚管制的政策。其结果是农村、农业、农民只能维持简单社会再生产,经济和社会发展历史性停滞不前。因此,二元的社会结构严重阻碍了农村经济的发展,使农业发展徘徊不前,使农民陷入相对封闭状态。所以,这种二元结构对乡镇财政建设的直接影响是削弱了乡镇经济发展的后劲,从而减少了乡镇财政收入的来源。另外,也直接影响到乡镇机构的改革和人员的精简。目前,乡镇不仅拥有党委、政府两套班子,而且,拥有人大主席团等。一个三万人左右的中等乡镇,拥有在职的副科级以上的领导成员15---20人不算多,各种党政职能部门和上面直管的站、所、办约30个,在编人员100---200人,不在编而吃自筹粮的聘用人员、临时工也不少于这个数。此外,还要负担 200---300人的公办教师队伍的开支。有个6万人的乡镇,财政所有40多人,计划生育办公室40多人,计划生育技术服务站50多人,搞市容管理城建监察的几十人。更为严重的问题是,机构膨胀仍在继续,人员增加势不可挡。因为每年复退军人、大中专毕业生和县乡机关干部及教师子女就业每年就有许多需要安排,由于国有企业不景气,一些无法安置人员又不得不压向乡镇。
从上述分析中可看出,城乡二元结构的格局也是加重乡镇负债的一个重要根源。为此,1、国家应采取城乡均衡发展的政策。今后在工农产业政策上应该选择均衡发展的政策,实现由利益倾斜到利益公正性的政变。从建国初期到现在,工业与农业的非平等对待和非均衡发展的政策已使我国农业作出了巨大的贡献,付出了巨大的代价。在农业远远落后于工业发展的情况下,政策利益适当向农业倾斜,实行必要的农业保护政策,为最终平衡协调发展打下基础和条件,这也是一种均衡发展政策。2、要下决心及早改革现行户籍制度,促使乡镇干部的自由流动。3、大力推进农村城镇化建设。4、应下决心撤乡并镇,合并小乡建大镇。这样做的好处是多方面的:一是有利于机构人员的精简。撤掉一个小乡镇,就可取消一批机构和人员。二是有利于加快农村城镇化进程。乡镇规模的扩大,必然会增强乡镇总体实力,能够集中财力在改善基础设施,建设城镇化上做大文章。三是有利于调整产业结构,推进区域经济的发展。四是有利于基层政权建设。五是有利于扩大选任干部范围,提高乡镇班子的整体素质和战斗力。
总之,中国的乡镇负债问题,其产生的根源是多重的。解决乡镇负债问题是一项系统工程;同时,由于中国特殊的国情,使解决这一问题又具有了长期性和复杂性。从根本上来讲,生产力是一切社会问题的最终解释变量,只有大力发展生产力,才是最终解决乡镇负债问题的关键。

参考文献:
1、李雪飞:二元政策体系与城乡市场差异,《经济研究参考》2000年第101期。
2、周业安:税费改革与乡镇财政民主建设,〈〈管理世界〉〉2001年第5期。                                                                                    
3、孟纪庚:贫困地区乡镇财政情况的调查与思考,〈〈经济研究参考〉〉2000年第6期。     
4、赵云旗、余丽生:新形势下乡镇财政的建设与发展,〈〈经济研究参考〉〉2000年第41期。     
5、朱钢:农村税费改革与乡镇财政缺口,〈〈中国农村观察〉〉2002年第2期。      
6、张军:乡镇财政制度缺陷与农民负担,〈〈中国农村观察〉〉2002年第4期


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